財團法人勵馨社會福利事業基金會
勵馨觀點
【主題報導】從庇護所到社會住宅── 建構以居住為核心的社會安全網 2021/11/22

從庇護所到社會住宅──

建構以居住為核心的社會安全網

2021年亞洲婦女庇護安置線上年會

 

 

編撰/許馨月

資料整理/謝菁威、李玉華、趙守予

插圖/黃萱

 

 

  亞洲婦女庇護安置網絡(Asian Network o fWomen's Shelters, ANWS)一直致力解決區域中受暴婦女及兒童,對庇護所及社會住宅的迫切需求。我們需要穩定的外在支持系統,強化女性的能力,提供她們成長的機會,以支持婦女離開或終止暴力關係。

 

  在臺灣,勵馨基金會也在這方面完成許多重要的工作。以往,臺灣的庇護所主要只提供緊急的短期安置,但是要協助婦女回歸正常生活,庇護所必須在支持過程中提供其它功能。勵馨基金會透過職業訓練及法律、經濟上的協助等提供所需的資源,幫助女性掌控自己的生活。  

 

在社會住宅方面,藉由擴大提供平價、優質的住宅,減輕弱勢族群的負擔,讓他們有能力開始新的人生。這就是居住正義的落實。

──中華民國臺灣總統 蔡英文 亞洲婦女庇護安置線上年會致詞演說

 

 

 

  勵馨基金會於8月11日至12日,與亞洲婦女安置網絡,以「從庇護所到社會住宅──如何建構受暴婦女及兒少的住宅安全網」為主題,共同舉辦2021年亞洲婦女庇護安置線上年會。會中邀請荷蘭橘屋(Blijf Groep)、美國國家終結家庭暴力網絡團體(National Network to End Domestic Violence)、韓國首爾住宅公社規劃部官員,透過經驗與專業的交流分享,探討如何結合社會住宅,建構以居住為核心的社會安全網,接住每一個有居住需求的人。

 

 

下一個家,會不會更好?

  「離開庇護家園後,我著急著想搬到市區裡住,因為我需要找工作,沒有收入不行。但房子真的不好找,公佈欄貼出來出租的整層住宅又很少,多數都是套房……,」受暴逾十五年的沛沛(化名)帶著三名孩子離開家庭,住進庇護家園半年後,預備回到社區生活的第一個 鍵是──能不能找到一個穩定、安全、可負擔的住所。

 

  之後,沛沛和三個孩子搬進新莊一處有四十年屋齡的老舊住宅,「房子在一樓,大約十多坪,有兩個房間、一個客廳、一間廁所,屋裡潮濕,晚上安靜的時候會聽到蛀蟲在蛀蝕木板的聲音,」她說住不到三個月,木板牆可能已經被蛀空,睡覺時看著木板牆總擔心會垮掉,「還有電力供應的問題,常常會跳電、電燈一直閃,奇怪的是家裡沒有什麼電器用品,也沒有裝冷氣,可是一個月的電費竟然要3,000多塊,我常在想房東是不是牽我的電去用,」房子的環境破落,甚至有安全疑慮,可相較起無家可歸,這裡還能算得上她與孩子的棲身之所,沛沛低下頭說:「我們試著打電話給房東、找了水電師傅來看狀況,但房東說不想花錢換新的。」

 

  她語氣無奈,「我們就這樣住了、熬了兩年。」住宅環境談不上「基本居住水準」,房東對於壞掉的東西愛修不修,房客長期忍受攸關安全及健康的住房問題,而月租11,000元的租金價格卻是屹立不搖,一個月的押金再加上一個月的租金,花費掉她離開庇護家園時,政府提供的 30,000 元急難救助金的大半,每月萬餘元的租金更是硬生生占了沛沛月薪的四成四。

 

垂直不公:所得越低、租金占比越高

  弱勢家戶想靠社福資源或租金補助,在租屋市場中肯定是捉襟見肘的。「所得越低的家庭,租金占所得的比例是越高的。」社會住宅推動聯盟召集人彭揚凱點出臺灣租屋族的長期困境,他以政府長期實施的租金補貼為例:「至今年底,租金補貼皆採定額制,沒有考量家戶所得的差別。無論你所得分位有高有低,可以獲得補貼的額度都是一樣的。所幸在民間與政府的共同努力,今年內政部公布新版租金補貼制度,把租金補貼分成三級,所得越低獲得補貼越高,預計明年開始實施。」但類似的困難也出現在社會住宅的訂價政策中。

 

  他詳細計算:「以台北市的明倫社會住宅為例,申請者未達最低生活費1倍,也就是月收入低於17,000元的低收入戶申請者,他所需支付的租金為8,900元,租金所得比超過50%;相對一般戶申請者,家戶的平均收入落在最低生活費3.5倍,相當於59,000元,所需支付的租金則是12,900元,租金所得比約20%。」同時列出低收入戶家庭在台北、新北、台中、桃園等縣市的租金所得比分別為50.8%、47.7%、43.8%,以及37.3%,種種數據都指出:「越弱勢越難負擔住宅,越需要社宅的地區越難負擔社宅。」彭揚凱說,「更何況供給與需求兩端,有著蠻大的落差。」

 

  只要需求高於供給,任何福利政策或津貼都難以保護弱勢租屋者免於高租金的暴襲。

 

 

《住宅法》弱勢戶比上修40% 逐步實踐弱勢者居住照顧

  「蔡英文總統推出的安心住宅政策,預計在八年內興辦20萬戶的社會住宅,這項政策正在被實踐。」內政部次長花敬群信誓旦旦地說,但也坦言:「20萬戶裡有12萬戶預計直接興建,過程中包含法令、計畫、資金、人力及土地資源的籌備都不容易。」他說明社會住宅政策的第一階段:2017年至2020年底直接興建的戶數達4萬7千戶;今年至七月則增加了7千戶;預計 2021 年與 2022年分別可達成興建1萬5千戶與2萬戶的目標;花敬群認為前期中央與地方政府的溝通與籌備工作的完成,後續興辦速度會加快。

 

  其中,住宅政策的法令包括《住宅法》所提及弱勢戶的保障比例,「法制面除了立專法,我們要保護弱勢者的居住比例和權益,從住宅法剛立法的10%,後來修了第一次提高到30%,到今年上半年我們第二次修法提高到40%,讓社會住宅在弱勢照顧的能量能逐步提升。」

 

  而這僅僅是第一步。根據2015年衛生福利部公布的評估數據,全臺灣24.8萬弱勢家庭住戶有社會住宅的需求。而以弱勢戶比例40%計算,全臺灣的社會住宅總量需達62.5萬戶,政府才有機會透過社會住宅,進一步落實弱勢者的居住照顧。

 

 

居住正義,生而為人的基本權利

  無可迴避的是,我們相不相信居住正義是生而為人的基本權利?

 

  「有一次,家裡的孩子吵架吵得很兇,有鄰居報警,警車停在一樓,因為房東住在我們樓下,所以他也看到了,後來房東就不願意把房子繼續租給我們。」這是沛沛分享、第三次的搬家經驗。

 

  「居住是每一個人生活、生存中,最不可或缺的。」社會住宅推動聯盟主任林育如肯定的說。然而,居住在臺灣早就成為一門炙手可熱的生意,尤其現在的房屋租金再次來到高點。「現實的租屋市場裡面,強調收益與利潤,房東對於房客收入、身分、生活品質的條件更有要求,而貧窮與弱勢者的收入有限且相對不穩定,不容易符合房東的期待,以建立彼此的信任。」林育如說,像是年長者、身障者、單親家庭和受暴婦女,因為身心狀態和親職關係有多元的需求,這卻會成為能否取得合宜居住的一個關鍵因素,「他們時常問社工:『如果房租交不出來怎麼辦?』、『房東會不會趕我走?』、『會不會因為我太常遲交租金,而不和我續約?』,他們經常處在自己能不能繼續住下去的擔心裡面。」選擇有限、租金負擔沉重、難以穩定,再加上居住環境差,種種都占去弱勢家庭大部分的支出與心力,往往也剝奪其維持良好家庭親子關係、身心健康、社會參與,甚至是爭取基本權利的機會。

 

 

社會住宅──以居住為核心的社會安全網

  貧窮、居住弱勢是狀態,也是一種關係,在富人與窮人之間、房東與房客之間,也乎權利與剝削。美國社會學家馬修•戴斯蒙(Matthew Desmond)也曾在他獲普立茲獎的《下一個家在何方?》書中說,人們一旦失去住處、經常失去工作,更被剝奪政府在居住資源上的援助,接著就會被迫搬遷到更貧乏、危險的地方。他指出:「驅離不是貧窮造成的結果,而是開啟貧窮的原因。」

 

  「社會住宅是非常合適的場域,去啟動社會安全網的功能。」林育如接著說,「但也不是提供住的地方,所有的問題就迎刃而解,重要的是社會福利的服務,如何結合居住、導入支持性服務,」她說社會住宅提供入住者最長十二年的居住期間,居住者在這段期間會開始處理所面對的生命議題,以及規劃未來的生活,「當支持性服務進駐社會住宅社區,我們就有機會更深入瞭解弱勢者真正的需求,以及需要被支持的面向是什麼。社會安全網的目的,是建構從家庭到社區的支持網絡,社會住宅應扮演核心的角色。」因為生命與家從來都是一體兩面,而居住不該只是資源工具,而是落實弱勢照顧的居住行動。

 

  花敬群認同社會住宅是社會安全網不可或缺的一環,「我們一再思考,社會住宅和社福系統如何銜接在一起。」社會住宅政策的起步階段,已興辦的社區有52%至少設置一處托嬰中心、日間照顧、青年創業基地、或長期照顧中心等服務據點,「過去經驗不足,但進到第二階段,我們會要求每一個社會住宅社區,至少要有一處相 的社福設施。」花敬群說,內政部在過去三年召開跨部會、跨縣市政府的社會住宅聯繫會議逾20次,為的就是凝聚中央與地方政府執行者的共識,「內政部與教育部、衛福部達成一定的共識,未來在社會住宅的服務建構上,資源和經營管理將相互支援,讓社區的照顧系統能逐步壯大、成熟。」

 

  社會住宅的目的從來應該都是──讓城市、鄉鎮、社區成為真正符合人們生活需求的地方。

 

 

南韓社會住宅政策 關鍵在結合住宅與社會福利

  借鏡臺灣鄰近國家經驗,南韓社會住宅興辦已累積超過百萬戶,占全國總體住宅量超過6%,在首都首爾更建有30萬戶的社會住宅。「在首爾,社會住宅政策是由住宅提供單位、社會住宅支持服務中心(Housing Advice Center)以及地方政府三方協力。」韓國首爾住宅公社規畫部部長千成熙進一步解釋彼此的合作模式:「住宅提供單位會管理並提供房源資訊給地方政府,讓有資格入住緊急住宅的弱勢家庭能及時獲得庇護,社會住宅支持服務中心會接續提供社會福利的資源與連結,當有些家庭成員有身心狀況或相關需求時,就會啟動個案管理、提供介入服務。像是當弱勢家庭積欠三個月的租金,可能會面臨需要離開的困境,這時候社會住宅支持服務中心就會提供社工諮詢服務,爭取相關的社福資源,包括財務援助、就業輔導、以及其所需的醫療資源,確保需求者有安全穩定的居住品質。」

 

   社會住宅支持服務中心在首爾有25處社會住宅福利中心據點(Housing Welfare Center),「尤其疫情期間,很多人因為失業或收入減少付不出房租,其中弱勢者更容易受到衝擊,社會住宅福利中心的社工會在瞭解居住需求者的處境後,依狀況協助其繼續居住,或是引介其它住宅資源。」千成熙說,近年服務成果顯示住在首爾社會住宅的居民,有九成感受到居住的穩定,更有五成居民找到固定的

工作。

 

美國保障弱勢租戶 頒布長達一年「驅逐租客禁令」

  而在疫情更嚴峻的美國,社會住宅的需求飆升。「在美國,疫情期間有四分之一的家暴受害者面臨居住危機。」美國國家終結家庭暴力網絡資深住宅政策與執行專員黛比•福克斯(Debbie Fox)說,儘管美國住宅及城市發展部(Department of Housing and Urban Development)提供大筆經費,但租屋費用真的非常昂貴,許多逃離家庭的家暴受害者,需要的是長期的住房來穩定他們的生活。尤其在疫情期間,為了改善家暴受害者的居住狀況,保護其人身安全,美國聯邦政府採取多項的彈性政策,「像是美國國會去年頒布驅逐租客禁令,禁止房東驅趕因疫情影響而難以繳納房租的租戶。此外,疫情使得政府在住宅投資的金額創美國歷史新高。」黛比舉例,2020年美國住宅及城市發展部撥款40億美元,投入《冠狀病毒援助、救濟和經濟安全》法案中的無家者緊急庇護補助,更挹注274億美元到社會住宅基金,以及租金補助的預算中。

 

 

荷蘭橘屋「保持安全」計畫 強化家庭原有支持系統

  全球庇護安置服務工作典範的荷蘭橘屋,所在的首都城市阿姆斯特丹已有長達十五年社會住宅經驗。「多數離開庇護所的婦女兒少,可以優先獲得社會住宅的資源。如果有人因為條件不符沒辦法入住社會住宅,我們會提供其它系統的資源,提供半年到一年的住房。」橘屋庇護所社會工作者珍娜•赫德森(Janet Hudson)分享長期工作經驗,「婦女在脫離暴力後會有多重身心健康的議題,使她們比較難開始思考未來的生活,工作中我們會提供諮商、就學與工作媒合等服務,同時透過輔導與培訓課程,希望能與婦女建立信任關係,協力規劃,穩定其日後的居住與工作。」

 

  而自2020年開始,橘屋展開為期兩年的「保持安全」(Stay Safe)實驗計畫。橘屋社會工作者瑪麗亞•梵•賀伯根(Maria van Helbergen)說:「在阿姆斯特丹,有許多組織協助不同處境的弱勢家庭。每個家庭面臨各自的困境,但卻有一個共通點──這些家庭都不夠安全。」

 

  在荷蘭阿姆斯特丹,有一定比例的家庭因為多重處遇,接受到不同組織的服務,另一方面弱勢家庭常面臨等待時間過長,或者需要與不同領域社工一起工作的困難。她更詳細地說明,阿姆斯特丹政府藉「保持安全」計畫,集結六個相關社福專業組織,讓各個關係網絡彼此相互合作,「每一個弱勢家庭會有兩個社工師一起工作,而這兩個社工師會解決家庭遇到的所有問題,方案工作的首要任務是確保家庭成員的安全──安全第一,我們希望每個人都能安全,才能繼續往下走。「基本上我們會陪伴一個家庭三至五年,期間會與家庭裡所有的係人一起工作,包括父母、祖父母、孩子、家人、親友鄰居,目的是強化家庭內部的支持系統,為其之後回家或自立賦權預備。」瑪麗亞認為這項實驗計畫,能為受暴婦女的庇護與賦權帶來更寬廣的視野。

 

社區力量源自於人與人的守望

  「健康且有凝聚力的社區要形成有個前提,那就是必須得有人『有心』住在這裡,要有人願意看顧、守護這裡。……當人開始選擇與留下,增加實踐和信任,社區本身就能獲得能力與力量。」

――《偉大城市的誕生與衰亡》珍•雅各(Jane Jacobs)

 

  「我要把獎金拿來買一套鬼滅之刃的漫畫,放在食堂的書櫃上,跟大家一起分享。」12 歲的禾禾(化名)指著向日葵食堂靠牆的矮書櫃,雀躍地跟她一起住在社區的朋友分享。禾禾是在去年跟著母親一起住進勵馨基金會在林口開展的受暴婦女自立宿舍。

 

向日葵食堂

提供林口世大運社會住宅社區裡就讀國小一年級以上的孩子,放學後有一個安全的去處,社工與生輔員在這裡陪伴孩子寫作業、玩遊戲、讀繪本,以及不定期在周末安排植栽、繪畫及電影觀賞等活動,食堂會提供點心與飲品,並且規劃親子共餐的時段,向日葵食堂期待在社區中,成為一處能承接住孩子的照顧空間,透過精心時刻的陪伴,孩子們可以好好長大,同時成為每個家庭在社區中的支援和後盾。

 

  勵馨基金會長年服務中觀察到受暴婦女與兒少緊急庇護安置工作的不足,於是我們在2012年開展「多陪一里路」服務方案,以「住宅」、「經濟」和「關係修復」為三個關鍵核心,回應婦女在生活重建的路上各種的困難與需求。這十年來,勵馨基金會陸續在各地成立中長期及獨立宿舍的服務,像是高雄的康乃馨家園、桃園的獨立家屋、新北的詠馨家園。

 

  2020 年我們也成立林口服務中心,嘗試結合社會住宅與社工專業,提供社工輔導、穩定居住、托育照顧、就業培訓及微型創業等服務,透過在地培力、在地照顧,促進社區融合,以建立受暴婦女多元且長期的安置服務。勵馨基金會執行長王玥好分享:「進場社會住宅服務後,我們才發現臺灣目前社宅政策缺乏社會福利的視角及資源,導致服務推展過程處處制肘,藉著這次研討會先進國家之經驗分享,我們期待衛福部門能提供具體資源,支持NPO進入社宅提供服務,成立跨部門合作平台,建置整合住宅和社福的多元住宅服務模式,促進社區住民支持互助,讓住民融入社區、回歸社會。」

 

  我們相信,社會住宅的照顧系統應涵蓋整個社區,形成更大的社會照顧體系,透過人與人之間的相互守望與連結,建立出更安心、健康的社區,讓所有的居住者感到歸屬、真正的回到家

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